论司法改革下的法官助理制度

摘要：十八届三中、四中全会将司法改革提升到顶层设计的位置，能否建立有效的法官助理制度，为法官员额制搭建成熟、健康的配套体制将直接影响到司法改革的成败。本文从法官助理改革的必要性出发，针对当下我国当法官助理制度存在的问题及在改革实践中遇到的困难作探讨，并提出法官助理制度及实践操作的完善建议。

全文共4792字。

关键词：司法改革法官助理司法辅助人员

主要创新观点:

十八届三中、四中全会首次将司法改革提升到中央层面，从顶层设计的角度来推动司法改革，体现了中央对司法改革的重视，这种重视为司法改革注入了强劲的动力。从顶层设计着手司法改革，可以预见此次司法改革将会在中国法制史上留下浓墨重彩的一笔。面对司法改革的潮流，许多制度将会面临重新建构，其中法院员额制和人事改革是重中之重。新一轮的司法改革将会实现法官、司法辅助人员和司法行政人员的分类管理。其中法官助理被划入了司法辅助人员的序列。法官助理作为司法辅助人员的重要组成部分，其重要性毋庸置疑，其不仅是司法辅助人员，还是未来法官的后备力量。认识清楚其在新一轮司法改革中的地位、功能和作用，以及法官助理应该如何面对司法改革，调整自己的定位和心态，尤为重要。

一、法官助理制度改革的必要性

（一）改革背影的需要

法官助理制渡源于自1882的美国，经过近一百五十多年的发展演变，当今许多法治国家事实上已普遍实行了法官助理制度，我国也在1999年、2002年、2003年、2004年、2008年等出台过关于加强法官助理的制度建设的相关文件，2016年6月，中央深改助会议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的械框架意见》，最高人民法院也出台了《关于司法体制改革试点中有关问题的意见，其中之一就是关于司法辅助人员的管理问题，而法官助理作为司法辅助人员的重要组成部分，未来法官的后备力量，在司法改革的进程中，其重要性毋庸置疑。

（二）法官职业化的需要

纵来我国历来的司法建设，更多的是强调走平民化和大众化的道路，法官的精英化或者说是职业化建设长期以来被忽视。2002年，时任最高法院院长的肖扬明确提出法官职业化建设是今后一个相当长的时期法院队伍建设的一条主线，十八大后被提升到了前所未有的新高度，法官职业化这一问题越来越受到司法高层的密切关注。2012年12月及2013年1月，中央政法委孟建柱连续提出法官队伍要“要坚持专业化、职业化与大众化相结合”和政法队伍要“要提高专业化、职业化、正规化为重点”，2013年4月及7月，最高法院院长周强分别提出“加强职业化建设”和“全国推进法院队伍正规化、专业化、职业化”，最高法院在2013年10月也连续颁布了重要文件，提出要加快推进法官职业化：《关于新形势下进一步加强人民法院队伍建设的若干意见》明确要求全面加强队伍的正规化、专业化、职业化建设。显然，从制度、政策上，法官的职业化已成为新一轮司法改革的主要突破口，而法官助理制度作为法官职业化的一项主要内容，必然要予以同步发展。而我国法院的现实情况是法官素质参差不齐，由于政策的原因，在20世纪80年代以后，一些不具备法学专业知识的军队转一军人进入到法官队伍中，导致我国目前法官队伍中非专业人士与专业人士相混合，各种知识结构的人员都可以而且事实上成为了法官，形成了一种法官大众化的局面。其次，我国的法官人数并不少，占据法院工作人员的一半以上，但是具备法官资格，却不在审判工作岗位，而是从事党务、人事、司法行政或后勤工作的人员为数不少。此外，一些具有丰富审判经验的法官在调往行政岗位担任行政领导，而不再从事审判实务，造成了法官人才的浪费。

（三）法院案件数量不断增加的现实需要

自去年5月1日立案登记制实施以来，我国各级法院对依法应该受理的案件，敞开大门，实行有案必立、有诉必理，这造成大量案件涌入法院。2015年，全国法院新收各类案件17659861件，上升22.81%；审执结案件16713793件，上升21.14%。新收、审执结案件的同比增幅均是2014年的3倍多，也是近10年来的最高水平。目前我国法院共有在编人员约34万，其中法官19.88万，而司法改革实行员额制后，意味着将有大量办案法官被消减。案件在增多，法官大幅度将减少，必然需要有大量法官助理辅助法官办案。

二、当下法官助理制度存在的问题

（一）法官助理规范依据不足

法官助理制度的出台是最高院通过发布改革纲要的形式确立起正当性的。通过一段时间内的试行以及后来的逐步推进，最高院的改革纲要在其中起到了至为重要的作用。可以说法官助理制度的正当性一开始就建立在最高院的改革纲要的基础之上的。但是，现行的法律规范却没有关于法官助理职位及职权的任何规定，尤其是在《法官法》、《法院组织法》以及《公务员法》的规定上没有明确的关于法官助理的规定。因此，法官助理制度的建立实际上主要是通过建立在政策的基础之上的，缺少成文法律规范的支撑。

（二）法官助理定位、职责不清

当前法官助理在法律上并没有明确的法律规定，因此对于其缺少具体明确的定位。但在《人民法院第四个五年改革纲要》中将法官助理明确为司法辅助人员实际上是明确了法官助理的定位，即法官助理在审判过程中充当的应该是审判辅助的角色。当前对于法官助理的定位存在的疑惑主要在于法官助理与助理审判员、书记员之间的关系。从当前的定位来看，法官助理是法官的后备军，是未来的法官，按照司法改革的设计，法官培养的模式正在从原来的“书记员一助理审判员一法官”的培养模式向“法官助理一法官模式”的转变。

  1、助理与助理审判员之间的区别是显而易见。后者在《法官法》中有明确的规定，《法院组织法》第三十六条规定：“各级人民法院按照需要可设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。”从这条规定可以说明助理审判员属亍法官序列的一种，具有一定的审判权限。而法官助理则没有相应的审判权限，仅仅是从事与审判相关的辅助性工作。

2、法官助理与书记员二者之间的关系显得比较模糊，二者从事的工作基本上一致，但是在编制上有所区别。《法院组织法》第三十九条规定：“各级人民法院设书记员，担任审判庭的记录工作并办理有关审判的其他事项。”由此，可以看出实际上书记员承担的工作即是法官助理承担的工作。不过现实的法院人事系统中书记员存在聘用制的书记员和编制内的书记员，后者经常是法院内具有公务员编制或者事业编的书记员，其中公务员编制的书记员即是通过公务员考试统一招录的“法官助理”。二者之间的区别主要在于前者主要承担了法院大部分的庭审记录与案卷整理的工作，而后者在从事前者承担的工作基础上，符合相应的条件之后可以晋升为“助理审判员”或考“审判员”，也即通常所谓的“法官”。由此，可以看出实际上在现行的法律框架下，书记员与法官助理二者之间的关系是包含与被包含的关系。

三、法官助理制度的改革实践中的困难

　（一）现有法官的分流问题

司法改革正在试点员额制，按照改革方案，法院工作人员将分为法官、司法辅助人员、司法行政三部分，其中法官比例在40%以下，辅助人员占到50%左右，行政人员占到15%。以上海为例，设定法官33%、审判辅助人员52%、司法行政人员15%的员额比例（审判辅助人员中法官助理、书记员、司法警察比例暂定为26%、16%、10%左右），那么这意味将有一部分法官将不再是法官，而转为其他岗位，而这些人将如何分流，这也是改革的一个重点和难点问题。以广东为例，从官方公开的数据显示，广东全省现有法官11111名，按照中央政法编制39%的比例，全省法官员额将控制在7995名以内，这意味着，改革后全省多出3000名法官。有的法官愿意转化为法官助理，但有的法官不愿意转化为法官助理，如这必然要妥善予以安置。

（二）缺口的法官助理

根据司法改革的方案，1名法官至少要配备1个法官助理，那么这意味着法官助理的人数高于或至少等于法官的人数。以《广东省司法体制改革试点方案》为例，全省法院革后全省法院保留法官7995人，1名法官至少需配备1名法官助理，因此，全省法院改革后至少需要法官助理7995人。而广东法院现有在编法官助理357人，缺口7638人，即使首批不能入额的法官3116人全部转任法官助理，法官助理仍然缺4522人。而且，不能入额的1342名法官在非审判业务部门，即使不入额，也不可能全部转为法官助理。

四、法官助理制度及实践操作的完善

（一）从立法上完善有关法官助理制度的法律规范

法官助理制度想要发挥真正的效用，就必须通过法律规范的形式赋予其合法性与正当性，而不是仅仅通过一般规范性文件或者政策性文件。我国《法官法》、《人民法院组织法》等法律均未规定法官助理的定位、职责等，导致实践中出现许多无法可依的现象，应通过立法加以修改，以进一步明确和规范。制定的法律规范应该包括法官助理的录取程序、法官助理的定位、具体职责以及关于法官助理遴选为法官的途径以及程序等相关的问题。

 1、正确定位法官助理。法官助理辅助法官的裁判工作，具备审判辅助人员的性质，具有较强的法律专业性，需要具备专业的法律知识，兼具一定的行政属性和司法属性。此外法官助理作力未来法官人选的重要来源之一，要在法官助理职位上积累法律经验、法律逻辑，所以与普通公务员相比，需要进行额外的法律知识考能。法官助理要致力于推进法官的职业化、精英化、专业化，提高法官队伍的整体水平，推进法治化建设。

 2、重视法官助理的职责定位，法官助理既然作为法官的辅助人员，那么其权限不宜设置过于宽泛，一些实体性权力不宜享有，例如在法官指导下审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待诉讼参与人、准备与案件审理相关的参考资料、协助法官调查取证、保全执地、进行调解以及与审判相关的调研、督查、考核、宣传等工作，而涉及实体性的判决内容则仅能是由合议庭给出，法官助理仅能够协助执行。

（二）健全法官遴选制度

法官员额制是法官助理制度的基础，也是实出法官职业化的重要条件。法官员额制度与法官助理制度紧密联系，互为条件。通过确定法官的员额比例，法官职业化有了前提保障：通过确定法官员额，明确了法官职位，给法官助理制度发展创造了制度条件。2014年公布的《关于司法体制改革试点若于问题的框架意见》提出要在省-级设立法官遴选委员会，作为省以下法院人员省级统管之后的法宫遴选机构，目前多省份已经成立法官遴选委员会，这一机构的设立有助于法官的专业能力、道德水准、职业操守等全面的素质保障。遴选制度的设置，使优秀的法官助理能通过法官遴选晋升为法官，进行案件的审判，这有利于激励法官助理的工作积极性。

  1、科学设置法官员额。在综合考虑各辖区法院审判工作量、辖区面职和人口数量、经济发展水平各种因素的基础上，合理确定各级人员法院编制。同时，要依据各法院辖区的人口、审理案件数量化，同步适度调整法院人员编制，以有效完成审判业务。要根据案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置等科学确定法官员额。

2、遴选方式、程序。遴选方式：要确保遴选程序公开公正，采取能力考试与业绩考核相结合的方式遴选行。

（三）实行人员分类招聘

1、应当适当增加司法辅助人员编制，应尽快出台政法专项编制审判辅助人员的职务序列管理办法。通过顶层设计，将法官助理确定为专业技术类公务员，同时，在薪酬方面，实行中央和地方双重供给制，提高法官助理的待遇，稳定人才。

2、根据司法体制现状，保留适当比例的正式行政编制法官助理的招聘。立足我国的法官培养机制，法官助理毕竟是初任法官的重要来源，在招录新任法官助理的过程中，应当根据各个法院的法官员额情况，人员储备情况保留适当比例的高标准录用条件。

3、降低招录条件以吸收合同制法官助理的入职。为了招聘到更多符合该职业特点的适格人员，同时降低用人成本，应当考虑改革招聘法官助理的人员性质，招聘适用比例的合同制或聘任制法官助理，适当放宽对于法官助理的选任条件，运用市场杠杆同人力资源的有效配置，能够切实缓解人才供给与需求之间矛盾。