未入额法官“协助办案”模式研究
——以基层法院民事审判为视角
论文提要：部分法官未入额是法官员额制改革的必然结果，对该部分未入额法官的职权定位进行探索，是审判人员分类改革的重点之一。该部分人员是否该纳入审判辅助人员体系进行管理并对其职权作出新的定位，对于建立以法官为中心、以审判工作为重心的审判权运行模式具有十分重大的意义。未入额法官协助办案模式的探索作为法官职业化的重要内容，是本轮司法体制改革系统工程中的重要一环，具有必要性和可行性。
本文一共6390字。
主要创新观点：在明确未入额法官辅助办案模式的价值定位——“以审判业务为中心、重点，通过合理设置未入额法官（职责职权及配置结构）、调动有限的司法人员资源向审判者倾斜，使入额的审判人员向审判业务倾斜”的前提下，通过将员额制法官的职权集中到案件的“庭审”与“法律文书的制作及签发”两大内容的同时，对“审判权”在员额制法官和未入额法官之间作合理分配，通过职权、职责的划分，确定未入额法官在案件中的配置模式。
一、未入额法官“协助办案”的提出背景
（一）探索未入额法官“协助办案”模式的必要性
如果把法官员额制作为司法体制改革攻坚战中最难攻克的一个堡垒，那么与之相匹配的审判辅助人员的权责定位则是帮助推进法官员额制，实现法官职业化、完善我国审判权运行机制的重要内容。司法改革逐步推进的过程中，基层法院处于改革的前沿，“案多人少”已然不是偶然现象。在此背景下，司法行业亦如其他社会行业，追求效率的提高同样也是司法行业不断前进并完善的动力，对司法职业人员进行科学的专业化分工是必由之路。想要在短期内完全实现法官员额制，在以构筑“精英法官”为前提的改革思路下，同步对审判辅助人员进行改革，是实现法官队伍精简化的同时，最大程度为精英法官战斗在第一线并最大程度保障审判的高质量与公平提供保障。
部分法官未入额是法官员额制改革的必然结果，对该部分未入额法官的职权定位进行探索，是审判人员分类改革的重点之一。该部分人员是否该纳入审判辅助人员体系进行管理并对其职权作出新的定位，对于建立以法官为中心、以审判工作为重心的审判权运行模式具有十分重大的意义。
（二）未入额法官“协助办案”模式的可行性
首先，司法改革过渡时期的特殊性。司法改革不可能在短期内促成，“一刀切“对于司法改革而言百害而无一利。法官员额制的进行是一场触动法官利益的改革，需要循序渐进，在这个过程中，需要对各方利益进行协调，尤其是对未入额法官。在过渡阶段，由于先前审判权运行机制的深植，“法官精英化”的人员配置尚在成形中，充分挖掘未入额法官的办案经验、发挥未入额法官的作用对于缓解当前“案多人少”的困境具有重大作用；其次，未入额法官“协助办案”已有法院先行试水取经。山西一法院试点，包括赋予司法审判权：审理简易程序与轻微刑事案件；非行使审判权工作：处理信访、调解、诉讼服务工作；再次，未入额法官“协助办案”模式的构建具有理论和制度基础。虽然在法律上，我国对于审判人员分类管理的法律供给有所缺失，相应的法官助理制度尚未以法律形式确定下来，但是各地试水出台“法官助理管理办法”已有成效，我国也已出台《人民法院书记员管理办法（试行）》，这对于未入额法官职权责的确定提供了制度基础。而国外法辅助官制度、法官助理制度、书记官制度由来已久，这对于探索出符合我国国情的一套成熟的未入额法官协助办案模式可以提供一部分域外经验。综上，未入额法官“协助办案”模式的探索与构建作为法官职业化的重要内容，是本轮司法体制改革系统工程中的重要一环，具有必要性和可行性。
二、未入额法官“协助办案”模式的内涵与价值定位
（一）未入额法官“协助办案”的定义
要准确定义未入额法官“协助办案”，必须对“未入额法官”与“协助办案”进行准确的理解。根据《最高人民法官关于全面深化人民法院改革的意见》规定，法官员额制是指根据法院下去经济社区社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级只能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额。据此文件，笔者首先提出一个疑问，既然实行法官员额制，那么未入额人员又怎可称谓为未入额之“法官”，员额制以外亦可存在法官，这是否有逻辑矛盾之嫌疑？未入额法官是否是司法改革过渡阶段，对原有体制下触动法官利益平衡后的结果，亦或为缓解司法改革过渡期审判业务压力的必要手段，而法官员额制改革完成后，未入额之“法官”的性质定位，这都是本文的讨论重点。“协助办案”，从字面上理解，未入额法官不具有独立办案的资格。但细究起来，未入额的“法官”可以协助办案的案件类型包括哪些、协助的具体内容及相应的职权职责都处于不明朗的状态，这也是本文下面所讨论的重点。
（二）探索未入额法官协助办案模式的价值定位
笔者认为，司法改革是一个循序渐进的过程，不可一蹴而就。未入额法官协助办案模式的探索的价值定位，应当包含以下几个方面：笔者认为，司法改革是一个循序渐进的过程，不可一蹴而就，未入额法官协助办案模式的探索的价值定位，应当包含以下几个方面：首先，减轻法院处理案件的压力。尤其是在基层法院，具有重大的现实意义。以笔者调研的基层法院民事审判一庭为对象，该庭审判员6名，助理审判员1名，法官助理0名，书记员5名。2016年上半年度审判人员人均结案（包含助理审判员）70余件，以工作日计算，在无法官助理辅助的情况下，每个审判人员结案一个案件需要在1.5个工作日内完成。其次，减少法官工作负担。以笔者调研法院为例，在无法官助理辅助的情况下，该院民事审判一庭审判人员审理每个案件，以下事务都须由审判人员完成：审阅案卷材料、组织质证及证据交换、接受当事人申请并调取证据、公告文书签发、主持鉴定机构选定以及委托鉴定材料的准备和移交、归纳讼争焦点、草拟并签发法律文书、诉讼费退费及案件款项兑现的审查及签发等等。员额制改革的目的在于，让优秀法官充实到审判第一线来。因此，笔者认为探索未入额法官辅助办案模式的价值定位，最终应当归于：以审判业务为中心、重点，通过合理设置未入额人员（职责职权及辅助结构）、调动有限的司法人员资源向审判者倾斜，使入额的审判人员向审判业务倾斜。
三、未入额法官“协助办案”模式面临的问题
（一）未入额法官定位不清
一如笔者在前文所提出的疑惑，未入额“法官”究竟是不是法官、是属于审判辅助人员（法官助理）亦或是审判权受限的法官？这是司法人员分类改革不可回避的问题，也是探索其协助办案模式必须先行明确的前提。假设员额制以确立精英化、全权法官为目标，那么容留员额之外的法官毫无疑问与该宗旨是相违背的。目前司法改革正处于深水区，人员岗位、职位变革抵触的情绪来源其中就包括对助理审判员的改革。助理审判员的现行定位，从字面意义上来说与审判员明显是存在着区别。但是根据《人民法院组织法》的规定，助理审判员既是协助审判员处理审判工作又可以“代行“审判员全部职权，而就目前实践而言，助审除了所署名义以及不能在合议庭担任审判长以外，与审判员权责并无二致。目前一些试点法院的做法，助理审判员的职位改革方式就是将其直接变为法官助理，这使得部分助审颇有微词甚至带有抵制情绪。而法官助理又与因法律依据的缺失，在实践工作中，与书记员的工作有所重叠，职能相互交叉。因此，未入额法官与助理审判员、法官助理是否存在交叉、区分，其在改革过渡时期的现行定位以及员额制改革完成之后未来道路，并没有一个明确的定位，定位不明将影响其职责职权的配置问题，这也会对其“协助办案”的模式设计带来阻碍。
（二）未入额法官“协助办案”法律依据不明
司法岗位职责因职位性质而设定，通过法律而确定。未入额法官之性质、地位尚未明朗，其职责的行使更是缺乏法律支持。现行《人民法院组织法》不存在“未入额法官”的相关规定，民事诉讼法也是如此。而关于助理审判员的规定能够适用于未入额法官尚未可知，法官助理的制度更是没有“法律”这一阶层的立法供给。未入额法官似乎被拒绝在员额制法官体系之外，但是否能归入助理法官或是法官助理体系，行使相应职责，到目前来说又无法确定，在这尴尬的境地下，未入额之“法官”协助办案是否有法律依据可以遵循实在令人头疼。其协助办案的各种模式都处于探索阶段，法律供给的缺失给该部分人员的管理考核、行使职责带来了阻力。据此，笔者有理由相信，未入额“法官”在无法明确自己职权职责以及法律性质地位的情况下，若其工作热情必然受挫，所谓的协助办案名义不过只是被架空而已。
（三）我国审判事务与非审判事务交错盘结，存在相互剥离难题
既然员额制的改革以审判业务为核心，那么审判事务与非审判事务的分离必然影响着未入额“法官”协助办案的推进。何为“审判业务”，笔者讨论的这一关键词的前提是已经剔除了行政、人事、监察、统计等与案件审理无关的事宜，本文所指审判业务包括所有与审理、裁判具体案件有关的工作范围，包括狭义的审判业务、与审理案件密切相关的非审判业务。我国的审判实务中，审判业务和与审理案件密切相关的非审判业务并没有一个明显的分界线或者说时间分割点，业务庭的法官从收案开始，这两种业务总是交叉纠结在一起，办案法官总是事无巨细地参与到其中。这导致了及其严重的分工不清与资源浪费，甚至出现办案法官与司法辅助人员将工作相互推诿的情况。因此，尽所能地将审判业务和与审判业务密切相关的非审判业务在相互区分开来，探索非入额审判人员协助办案模式才可能存在切入点，这也是由本文所述的未入额法官协助办案价值定位的宗旨——“以审判业务为中心、重点，通过合理设置未入额人员（职责职权及辅助结构）、调动有限的司法人员资源向审判者倾斜，使入额的审判人员向审判业务倾斜”所决定的。
（四）未入额法官在“协助办案”过程中缺乏工作认同感、缺乏相应的考核管理标准
由于未入额法官地位性质不明，其与入额法官、助理审判员、法官助理之间的关系并不明朗，在尴尬的境地中协助办案，其职权行使的权威性在当下我国以审判者为司法权威核心的背景下，没有一个明确的结论。此外，未入额法官协助办案过程中各项职责的履行，缺乏一个明确的评价体系与，导致在年度考核及晋升的要求方面没有一个确定的考察标准，这容易使未入额法官丧失对本职工作的荣誉感与热忱。
（五）对于未入额法官缺乏相应的职业保障与激励机制
职业保障与激励机制无外乎两大内容：1、经济保障；2、身份保障。如果对未入额法官实行与入额法官实行相同的薪酬制度，有可能会使入额法官因觉责任与待遇不相匹配而心生不满，但是未入额审判人员在协助办案过程中亦付出了相应的劳动，因此，笔者建议在明确未入额法官协助办案的职责后，建立相应的评价考核体系，与薪酬待遇相挂钩。而关于身份保障，应当与激励机制相结合，激励机制与员额制之间应当存在一个沟通的渠道，对未入额审判人员在协助办案的工作成果给予肯定的同时，赋予未入额法官一个竞争平台、增强该职业群体的工作积极性，为员额制法官提供一个优良的人才储备来源。
四、未入额法官“协助办案”模式的设计
（一）未入额法官的归属
1、审判业务与非审判业务的剥离
围绕着上文关于“审判业务与非审判业务的剥离”困境问题，这一命题的解开与我国目前的案件审理模式息息相关。但回归到本文的价值定位——“以审判业务为中心、重点，通过合理设置未入额人员（职责职权及辅助结构）、调动有限的司法人员资源向审判者倾斜，使入额的审判人员向审判业务倾斜”，笔者认为，这一命题的重点在于将员额制法官的职权集中到案件的“庭审”与“法律文书的制作及签发”两大内容的同时，对“审判权”在员额制法官和未入额法官之间作合理分配，通过职权、职责的划分，确定未入额法官在案件中的配置模式。
围绕着法官两大核心审判业务——“庭审”与“法律文书的制作及签发”而进行的其他事务，除了书记员的程序性及事务性工作外，其他应划归为与审理案件密切相关的非审判业务，包括：（1）庭审前的阅卷工作，目的在于归纳讼争焦点以及案件须查明事实；（2）组织庭前证据交换及质证；（3）对各类保全、先予执行的申请及异议进行初步审核，提出法律意见；（4）主持调解，并就调解协议做初步审核；（5）接受当事人的调取证据申请并依法进行证据调取；（6）承办委托评估、鉴定事宜；（7）草拟法律文书。这部分业务工作与“审”与“判”密切相关，但又区别于书记员纯粹的程序性与事务性工作。而对于审判业务而言，笔者认为，就目前我国基层法院受理的案件类型以及程序特点而言，大刀阔斧地进行一刀切并不利于改革的推进，可以适当赋予员额制法官以外的人员有限的审判权，同时，员额制法官作为全权法官的定位，应对行使有限审判权的人员负监督责任。综上，笔者认为就审判业务工作而言，可分为“全权审判权”和“有限审判权”，前者由员额制法官行使，后者可授权未入额“法官”行使，与审判业务密切相关的非审判业务由未入额“法官”执行。
2、未入额法官的归属及法律定位
在明确了审判业务与非审判业务的剥离以及在此前提下的审判权配置的前提下，给未入额“法官”一个正名也是顺理成章之事了。根据上文的论述，笔者对“未入额法官”的业务范围已有初步的界定：有限的审判权业务及完全的与审理案件密切相关的非审判业务，而被赋予有限审判权的业务应受员额制法官的监督。这部分人员的业务兼具了审判业务以及审判辅助业务，根据目前司法人员分类改革——审判员、审判辅助人员、司法行政人员的分类，将其归入审判辅助人员范畴之列，从字面意义上而言，可能并不合适。但笔者认为，分类改革的目的与本文论题的价值定位是一致的，未入额法官的归属应当是在明确了岗位职责后，针对不同的案件类型，配置有限审判权审判员，而员额法官以外的行使有限审判权并负责与案件“审与判”密切相关的非审判业务的人员的称谓，笔者认为可以继续沿用助理法官这一称谓，而原法官助理的质权统一由助理法官执行，而最关键的一点则在于在法律上明确他们与员额制法官的差别、明确他们在何种审判程序中享有哪些限制审判权、受员额制法官何种程度的监督，保障他们独立于法官并受员额制法官监督的职权（责）即可。
(二)未入额法官的配置模式
根据上文的论述，笔者认为，审判庭可以根据全权审判权、限制审判权、与案件“审理、判决”密切相关的非审判业务、纯粹程序性及事务性工作，作为案件审理程序各类人员配置的基础，构建未入额法官以协助员额制法官向“庭审”、“裁判”业务集中倾斜为核心目标的协助办案模式。
非讼案件、小额诉讼案件、简易程序案件、选民资格以外的非重大、非疑难的特别程序案件、督促程序案件、公示催告案件，可赋予助理审判员独立审判权，但在法院内部应建立起相应的庭长或副庭长监督机制。尤其是目前基层法院以简易程序案件为主，也形成了由助理审判员代行审判员职责独任审理案件（主办法官）的习惯，笔者认为这一人员配置暂无必要进行改变。而人民法官组织法关于授权助理审判员代为行使审判员的规定应做相应更改明确肯定助理法官在上述程序中的审理、裁判文书签发的独立权限。合议庭案件案件，应按员额制法官与助理法官的比例至少应达到1:1乃至1:2的人员配置。庭审前的阅卷、组织质证、调取证据、保全行为的实施、委托评估鉴定、庭后的裁判文书草拟工作由助理法官完成，助理法官的具体职责应以列举的方式在民事诉讼法或出台相应立法固定下来。
（三）未入额法官职业保障及激励机制
第一、建立助理法官业绩档案，将员额制法官监督助理法官的基本精神贯穿其中。助理法官独任审理案件以案件审理质量作为评价基准，同时参考负责监督的员额制法官的评议和考量。作为合议庭成员参加审理的案件，其案件质量考评标准与员额制法官合议庭成员的考评相一致。第二，对助理法官可实行初、中、高级的分级管理，并确立员额制法官的选拔来源只能是高级法官助理。此外，待遇也形成初中高级助理法官的分别待遇原则，并建立相应的升级、降级考核机制。
参考文献：
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